【粵開(kāi)宏觀】土地市場(chǎng)供需低迷，土地財(cái)政何去何從？
2024-06-23
摘要
伴隨房地產(chǎn)市場(chǎng)供需求形勢(shì)逆轉(zhuǎn)，土地市場(chǎng)自2021年開(kāi)始遭遇沖擊，全國(guó)土地出讓成交價(jià)款從2020年的8.04萬(wàn)億元跌至2023年5.06萬(wàn)億元，累計(jì)跌幅達(dá)37%；相應(yīng)地，政府性基金中的土地出讓收入從2021年的8.71萬(wàn)億元跌至2023年的5.80萬(wàn)億元。2023年下半年以來(lái)，中央和地方密集出臺(tái)新一輪穩(wěn)地產(chǎn)的組合政策，加快構(gòu)建房地產(chǎn)新發(fā)展模式。在此背景下，土地市場(chǎng)總體形勢(shì)和區(qū)域結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了哪些新變化？在房地產(chǎn)市場(chǎng)下行和地方債務(wù)化解任務(wù)的約束下，本輪地方財(cái)政困難又該如何化解？本文全面梳理2024年土地市場(chǎng)的新變化，分析當(dāng)前土地市場(chǎng)下行對(duì)地方財(cái)政沖擊，并立足長(zhǎng)遠(yuǎn)探索土地財(cái)政脫困之道。
一、2024年土地市場(chǎng)運(yùn)行特征：供需低迷、量?jī)r(jià)齊跌、區(qū)域集中、庫(kù)存高企
1、從整體看，當(dāng)前土地市場(chǎng)最突出的特征是庫(kù)存去化困難，特別是住宅用地面臨“供需交困”。需求端，2024年新一輪去庫(kù)存政策對(duì)商品房銷售的提振作用尚需一段時(shí)間生效，住宅用地市場(chǎng)需求依然相對(duì)低迷。2023年，全國(guó)土地出讓面積較2020年的高點(diǎn)下降19.0%；其中，住宅用地出讓成交面積之比從35%降至20.3%。2024年以來(lái)，盡管二手房市場(chǎng)活躍，但新建住宅銷售仍未企穩(wěn)回升，土地出讓價(jià)款同比跌幅繼續(xù)擴(kuò)大。2024年1—5月，300城土地成交價(jià)款同比下降30.5%，住宅用地出讓價(jià)款同比下降38.3%。供給端，“以房定地”要求下住宅用地供應(yīng)收縮。一二線城市商品房庫(kù)存去化周期拉長(zhǎng)，存量住宅用地也不斷累積，住宅用地供應(yīng)放緩的城市增多。從各地公開(kāi)披露的全年供地計(jì)劃看，2024年，17個(gè)集中供地城市住宅用地計(jì)劃供應(yīng)面積合計(jì)下降16.2%，其中南京、蘇州、寧波住宅用地供應(yīng)面積較2023年計(jì)劃下降超50%，廣州住宅用地供應(yīng)面積計(jì)劃減少34%。
2、分量?jī)r(jià)看，2024年土地成交面積和均價(jià)雙雙下行，溢價(jià)率低位運(yùn)行。一是住宅用地成交縮量，流拍率偏高。2024年1—5月，各類用地成交面積同比-18.7%，住宅用地縮量更加明顯，成交土地面積合計(jì)同比-29.9%。2023年300城住宅用地流拍率高達(dá)17.2%，接近2021年19%的高點(diǎn)。二是土地成交價(jià)格下跌，平均溢價(jià)率一直處于底部。2024年以來(lái)，土地市場(chǎng)情緒依然低迷，5月各類用地平均溢價(jià)率1.8%，低于去年同期的5.9%。
3、分區(qū)域看，拿地區(qū)域范圍更加集中，二線城市讓位于一線。雖然一線城市土地出讓價(jià)款增速逐年下降，但二線以下城市負(fù)向沖擊程度更大。一線城市住宅用地土地出讓價(jià)款占300城的比重從2019年的10.9%提升至2023年18.9%。2024年1—5月，35個(gè)大中城市各類用地土地出讓價(jià)款同比下降30.1%，南京（-72.6%）、青島（-69.0%）、天津（-52.5%）多數(shù)城市土地出讓價(jià)款同比跌幅較大。
4、分拿地主體看，房地產(chǎn)企業(yè)拿地份額持續(xù)大幅萎縮。一是房企土地庫(kù)存高企，限制新增土地購(gòu)置意愿。2022年，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)待開(kāi)發(fā)土地面積達(dá)4.98億平米，創(chuàng)歷史新高；房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)當(dāng)年土地成交價(jià)款占各類用地成交價(jià)款的比重從上年的23.0%降至15.1%。二是房企債務(wù)和現(xiàn)金流壓力加大，限制拿地能力。當(dāng)前房地產(chǎn)銷售低迷仍未根本解決，房企經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流緊張。2024年1—5月，TOP100企業(yè)拿地金額同比下降26.7%，頭部房企拿地普遍大幅萎縮。三是城投公司開(kāi)發(fā)能力不如房企，已拿土地開(kāi)工率較低，城投托底難以持續(xù)。
5、土地市場(chǎng)低迷，預(yù)計(jì)2024年土地財(cái)政收入可能進(jìn)一步下降。由于房產(chǎn)傳導(dǎo)到地產(chǎn)存在時(shí)滯，而土地成交價(jià)款分期繳納，領(lǐng)先于財(cái)政入庫(kù)的土地出讓收入。根據(jù)前4個(gè)月土地出讓收入繳庫(kù)情況，預(yù)計(jì)2024年全國(guó)財(cái)政土地出讓收入4.70萬(wàn)億元，減少約1.1萬(wàn)億元，同比下降19.0%。
二、土地市場(chǎng)低迷對(duì)地方財(cái)政的影響：三大沖擊
2021年以來(lái)土地收入下行持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、跌幅深、區(qū)域沖擊大，“土地財(cái)政”陷入困境，產(chǎn)生三大影響：加劇地方財(cái)政緊平衡的態(tài)勢(shì)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)被動(dòng)上升，地方財(cái)政運(yùn)行穩(wěn)定性下降。
1、從財(cái)政收支看，房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷造成地方可用財(cái)力減少，財(cái)政支出發(fā)力受限。一是收入端，地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政依賴度下降，對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付依賴度上升，壓力傳導(dǎo)至中央。二是支出端，地方財(cái)政落實(shí)積極財(cái)政政策的難度加大，影響部分公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。土地凈收益直接計(jì)提教育資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、住房保障支出等，支持相關(guān)重點(diǎn)民生類的能力有所弱化，土地出讓收入對(duì)應(yīng)的政府性基金支出受到限制。
2、從地方債務(wù)看，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)被動(dòng)抬升，有必要適當(dāng)調(diào)整債務(wù)預(yù)警指標(biāo)以及化債周期。一是地方可用財(cái)力下行，顯性債務(wù)率指標(biāo)被動(dòng)上升，容易超出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線。2023年，31省份顯性債務(wù)率均有上升，與隱性債務(wù)顯性化有較大關(guān)系，但是土地市場(chǎng)低迷的地區(qū)其債務(wù)率上升幅度更大；二是政府性基金預(yù)算支出下滑，顯性債務(wù)付息壓力加大。2023年，青海、天津、內(nèi)蒙古等9個(gè)重點(diǎn)化債省份專項(xiàng)債務(wù)利息占政府性基金支出的比值超10%。三是城投土地資產(chǎn)縮水，加大再融資難度。2023年城投公司土地資產(chǎn)下降34.5%，資產(chǎn)質(zhì)量下降將導(dǎo)致城投負(fù)債率上升、信用下降。
3、從基層運(yùn)轉(zhuǎn)看，總體運(yùn)行平穩(wěn)和風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，部分地區(qū)的基層財(cái)力保障可能面臨一定困難。一是土地出讓收入在縣級(jí)財(cái)政的留存比例較高，土地財(cái)政下行對(duì)基層政府財(cái)力的影響程度相對(duì)更大些。二是市縣土地出讓收入下滑，可能造成庫(kù)款保障水平下降。三是土地出讓收入下行導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)了通過(guò)“亂收費(fèi)”等彌補(bǔ)收入不足的現(xiàn)象，可能破壞營(yíng)商環(huán)境，要予以堅(jiān)決制止。
三、未來(lái)土地財(cái)政何去何從？五大建議
未來(lái)土地財(cái)政的轉(zhuǎn)型，要從“固本、開(kāi)源、提效、改革、化債”五個(gè)方面發(fā)力，打造財(cái)政、金融、土地、國(guó)資、社保等政策組合拳。
1、“經(jīng)濟(jì)固本”：短期要穩(wěn)住房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，緩釋對(duì)地方財(cái)政的沖擊，房地產(chǎn)政策繼續(xù)做好保供給、促需求、穩(wěn)房?jī)r(jià)。中長(zhǎng)期要發(fā)揮財(cái)政支持科技創(chuàng)新的作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，培育新稅源，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)由債務(wù)和投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)科技驅(qū)動(dòng)。
2、“收入開(kāi)源”：穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，重點(diǎn)解決如何彌補(bǔ)土地收入萬(wàn)億元級(jí)別的缺口問(wèn)題，包括優(yōu)化減稅降費(fèi)，推動(dòng)減稅降費(fèi)從重規(guī)模到重效率，擴(kuò)大消費(fèi)稅的征收范圍并逐步下沉到地方，探索數(shù)字稅并適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代下稅源發(fā)展的需要。
3、“節(jié)流提效”：重點(diǎn)增加對(duì)民生保障和消費(fèi)的支持力度，發(fā)揮公共服務(wù)支出對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需的乘數(shù)效應(yīng)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r動(dòng)態(tài)優(yōu)化各類財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)篩選機(jī)制，清理超前民生承諾、理順準(zhǔn)公共服務(wù)的定價(jià)機(jī)制。加強(qiáng)支出效率績(jī)效考核，提高財(cái)政支出效率。
4、“化債轉(zhuǎn)型”：合理平衡短期化債與長(zhǎng)期發(fā)展。對(duì)于當(dāng)前部分地方政府化債壓力較大，可以考慮采取中央發(fā)行國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方、政策性金融機(jī)構(gòu)給地方政府發(fā)放貸款、繼續(xù)發(fā)行特殊再融資債券等三個(gè)方式緩解地方壓力，避免出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)持“注銷一批、整合一批、轉(zhuǎn)型一批”的思路，持續(xù)推動(dòng)城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
5、“聯(lián)動(dòng)改革”：完善政府績(jī)效考核制度，推動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革，進(jìn)一步理清政府與市場(chǎng)、中央與地方的關(guān)系，通過(guò)建立規(guī)范的資本預(yù)算、債務(wù)預(yù)算，解決地方財(cái)政支出約束問(wèn)題，從根本上保障地方財(cái)政穩(wěn)定運(yùn)行。
風(fēng)險(xiǎn)提示：新房銷售惡化、房企現(xiàn)金流緊張加劇土地市場(chǎng)下行壓力；年初以來(lái)土地市場(chǎng)運(yùn)行情況難以預(yù)測(cè)全年走勢(shì)；部分城市不代表全國(guó)總體情況。
26省前5月賣(mài)地收入下滑，專家預(yù)計(jì)今年賣(mài)地收入降19%
根據(jù)粵開(kāi)證券研究院數(shù)據(jù)，前5個(gè)月30個(gè)省份土地出讓成交價(jià)款（與土地出讓收入口徑不同，僅包括分期繳納的土地招拍掛和協(xié)議出讓收入）中，26個(gè)省份出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，其中15個(gè)省份同比下降超過(guò)30%，其中廣東(-57.5%)、四川（-42.7%）、江蘇（-42.6%）等地跌幅較大。 | 相關(guān)閱讀（第一財(cái)經(jīng)）
造成26個(gè)省份前5個(gè)月的土地出讓金收入同比降幅繼續(xù)擴(kuò)大的根本性原因還是住宅銷售乏力。盡管各地在住宅去庫(kù)存上的力度不斷加碼，但市場(chǎng)似乎并不怎么埋單。前不久統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的5月數(shù)據(jù)就很明顯：一線城市新建商品住宅銷售價(jià)格同比下降3.2%，降幅比上月擴(kuò)大0.7個(gè)百分點(diǎn)。二、三線城市新建商品住宅銷售價(jià)格同比分別下降3.7%和4.9%，降幅比上月分別擴(kuò)大0.8個(gè)和0.7個(gè)百分點(diǎn)。高線城市尚且無(wú)法止跌，低線城市更是血流不止，誰(shuí)還敢貿(mào)然拿地呢？
經(jīng)過(guò)本輪樓市調(diào)整，土地財(cái)政可能真的要退出歷史舞臺(tái)了。用什么收入來(lái)做彌補(bǔ)是各地政府最關(guān)注的問(wèn)題。一些地區(qū)甚至已經(jīng)開(kāi)始行動(dòng)了起來(lái)。譬如，近期某些地區(qū)對(duì)企業(yè)所得稅的倒查催繳就成了熱搜。但是翻歷史舊賬也不是持續(xù)性解決問(wèn)題的好辦法，對(duì)未來(lái)的財(cái)稅優(yōu)化才是重點(diǎn)。7月份的二十屆三中全會(huì)值得期待。
前三線城市的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)模已經(jīng)趨于飽和，城市建設(shè)繼續(xù)向郊區(qū)延展的空間并不大。舊城區(qū)挖潛改造涉及房屋拆遷，現(xiàn)階段拆遷成本很高，而且財(cái)政補(bǔ)貼的難度在加大，開(kāi)發(fā)商的盈利空間受壓縮。各方在舊城改造上的積極性并不高，大家傾向于轉(zhuǎn)換舊房投資方向以改善存量房使用效率。
新增土地供給所得土地出讓金在大幅減少，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化推進(jìn)的必然結(jié)果。當(dāng)今事權(quán)在持續(xù)加大而相應(yīng)的財(cái)權(quán)不能與之匹配，事權(quán)與財(cái)權(quán)的矛盾制約了行政職能的發(fā)揮。在土地出讓金收入銳減的情況下，主要靠稅收保障和增發(fā)債務(wù)，而增發(fā)債務(wù)存在可持續(xù)的難題。
財(cái)政收支的緊平衡狀態(tài)需要進(jìn)一步的財(cái)稅改革，關(guān)鍵點(diǎn)有兩個(gè)，一是增收節(jié)支，二是調(diào)整優(yōu)化事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配關(guān)系。另外，需要綜合平衡財(cái)政政策與貨幣政策的運(yùn)用范圍，充分發(fā)揮財(cái)政與金融兩方面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持和促進(jìn)作用。
關(guān)于26省前五個(gè)月賣(mài)地收入下滑是當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)深度調(diào)整和國(guó)家調(diào)控政策收緊的結(jié)果。這一現(xiàn)象對(duì)地方政府財(cái)政收入、民生和建設(shè)性支出以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面都產(chǎn)生了較大的影響。未來(lái)，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展和政策調(diào)整，土地出讓收入的走勢(shì)仍然存在不確定性。
作為銷售排行榜第一的保利發(fā)展，其今年前五月拿地金額80.1億元，同比去年的228億大幅下滑64.9%；拿地金額排名也從去年同期的行業(yè)第6掉至行業(yè)11。
而銷售排名第3的萬(wàn)科，因其資金壓力今年拿地金額下滑更為明顯。前5月萬(wàn)科拿地金額為23.8億元，而去年同期拿地金額為332.9億元，拿地排名也降至33，而去年其排行第2。
銷售排名第4的華潤(rùn)置地，前五月拿地金額217億元，同比去年的486.7億元，跌幅超過(guò)50%，且拿地銷售比在0.2以下。而行業(yè)排名第5的招商蛇口，前5月拿地金額84億元，同比下滑65%；拿地金額排名也由去年同期的第4降至第10。
此外，今年以來(lái)中海地產(chǎn)、綠城等頭部房企拿地金額也在減少。
